Controlli sulle attività economiche svolte dalle PA: istruzioni per gli Ispettori

Controlli sulle attività economiche svolte dalle PA: istruzioni per gli Ispettori

L'Inl fornisce indicazioni per la programmazione della vigilanza in termini di sanzionabilità di condotte che violano alcune disposizioni in materia di lavoro e legislazione sociale (INL - nota 31 luglio 2024 n. 1357)

Nella GU n. 167 del 18 luglio 2024 è stato pubblicato il D.Lgs. 12 luglio 2024, n. 103 attuativo dell'art. 27 della L. n. 118/2022, in vigore da domani 2 agosto. Il provvedimento, al fine di una "semplificazione dei controlli sulle attività economiche", introduce diverse disposizioni destinate ad incidere sulle attività dell'Ispettorato, sia per quanto concerne la programmazione della vigilanza, sia in termini di sanzionabilità di condotte che violano alcune disposizioni in materia di lavoro e legislazione sociale.

Ambito di applicazione

Il decreto trova applicazione "ai controlli amministrativi sulle attività economiche svolti dalle pubbliche amministrazioni, fra le quali, evidentemente, rientra anche l'Ispettorato nazionale del lavoro.

La medesima disposizione introduce inoltre la nozione di "diffida amministrativa", da intendersi quale invito, contenuto nel verbale di ispezione, rivolto dall'accertatore al trasgressore e agli altri soggetti, prima della contestazione della violazione, a sanare la stessa.

In relazione all'ambito di applicazione del decreto e della diffida amministrativa, l'INL sottolinea la necessità del "rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento europeo e dal diritto internazionale", specificazione sicuramente utile come meglio chiarito in seguito.

Semplificazione degli adempimenti amministrativi

L'art. 2 introduce alcune disposizioni finalizzate ad una semplificazione degli adempimenti amministrativi, tuttavia non ancora effettivamente operative. Si prevede, infatti, di impegnare le amministrazioni interessate ad introdurre determinate discipline o accorgimenti "al fine di garantire una piena conoscenza degli obblighi ai quali i soggetti controllati sono tenuti e di eliminare sovrapposizioni e duplicazioni di controlli" e in particolare:

- uno schema standardizzato, da parte del Dipartimento della funzione pubblica, per il censimento dei controlli e la pubblicazione, da parte delle PP.AA. nei propri siti istituzionali, del censimento di loro competenza;

- una ricognizione, da parte delle PP.AA. entro il 30 giugno 2025 ed a cadenza triennale, dei controlli operati nell'ultimo triennio e dei relativi esiti anche in relazione alla dimensione e tipologia dei soggetti controllati;

- l'elaborazione, da parte del Dipartimento della funzione pubblica, entro il 30 ottobre 2025 ed a cadenza triennale, di un documento contenente il quadro di sintesi dei controlli al fine di individuare aree di sovrapposizione e duplicazione tra i controlli svolti a diversi livelli amministrativi.

Sistema di identificazione e valutazione del livello di rischio "basso"

L'art. 3 del decreto istituisce, ai fini della programmazione dei controlli, un "sistema di identificazione e gestione del rischio su base volontaria", riferito ad alcuni ambiti omogenei, tra cui quello della sicurezza dei lavoratori ma anche, ad esempio, quello della protezione ambientale, della igiene e salute pubblica e della sicurezza pubblica.

Rispetto a ciascun ambito l'Ente nazionale italiano di unificazione elabora, sulla base di alcuni parametri (ad es. esito dei controlli subiti nei precedenti tre anni di attività e settore economico in cui opera il soggetto controllato) norme tecniche o prassi di riferimento idonee a definire un livello di rischio basso "al quale è associabile un Report certificativo".

Il Report certificativo potrà essere rilasciato, a domanda, "da organismi di certificazione, ispezione, validazione o verifica, accreditati presso l'Organismo nazionale di accreditamento riconosciuto e firmatario degli accordi di mutuo riconoscimento (MLA) dell'Associazione di cooperazione europea per l'accreditamento (EA)" e inserito dall'Organismo unico di accreditamento "nel fascicolo informatico di impresa".

Fascicolo informatico di impresa e obblighi di consultazione del soggetto che effettua i controlli

L'art. 4 del decreto fornisce importanti indicazioni ai fini della programmazione dell'attività di vigilanza. La disposizione stabilisce, infatti, che, al fine di rendere più efficienti e coordinare i controlli sulle attività economiche ed evitare duplicazioni e sovrapposizioni, nonché programmare l'attività ispettiva in ragione del profilo di rischio, "le amministrazioni che svolgono funzioni di controllo, prima di avviare le attività di vigilanza consultano ed alimentano con gli esiti dei controlli il fascicolo informatico di impresa" tenuto dalle Camere di commercio.

Con le modalità che saranno definite con un apposito decreto del Ministro delle imprese e del made in Italy, ogni amministrazione dovrà accedere al fascicolo informativo "ai fini del coordinamento, programmazione e svolgimento dei controlli", così da avere contezza anche degli esiti dei controlli già svolti da altre amministrazioni.

Sotto altro profilo si stabilisce, analogamente in realtà a quanto già previsto da altre disposizioni, che le PP.AA. non possono richiedere la produzione di documenti e informazioni già disponibili nel fascicolo informatico o comunque in loro possesso. Trattasi di una disposizione da ritenersi immediatamente operativa nella misura in cui tali documenti e informazioni siano effettivamente disponibili per l'Ispettorato nazionale del lavoro e rispetto alla quale il legislatore richiama la responsabilità dirigenziale.

Principi generali del procedimento di controllo delle attività economiche

L'art. 5 del decreto introduce alcuni principi informatori sui controlli alle imprese di interesse per questo Ispettorato. La disposizione rimette anzitutto a Ministeri e Regioni il compito di pubblicare sui propri siti istituzionali apposite linee guida o FAQ finalizzate ad agevolare e promuovere la comprensione e il rispetto sostanziale della normativa applicabile in materia di controlli, i quali dovranno fondarsi sul principio della "fiducia nell'azione legittima, trasparente e corretta delle amministrazioni", nonché su quelli della "efficacia, efficienza e proporzionalità”, minimizzando le richieste documentali "secondo il criterio del minimo sacrificio organizzativo per il soggetto controllato".

Inoltre, come evidenziato nella relazione illustrativa al provvedimento, "il comma 3 prevede che, salvo i casi di richieste da parte dell'Autorità giudiziaria o di specifiche segnalazioni di soggetti privati o pubblici, i casi previsti dal diritto dell'unione europea e i controlli per la sicurezza sui luoghi di lavoro oppure ogni qual volta si rilevano situazioni di rischio - casi per i quali i controlli vengono effettuati con immediatezza - le amministrazioni programmano i controlli e i relativi accessi ispettivi con intervalli temporali correlati alla gravità del rischio. Fatti salvi i casi di cui al comma 3, tale intervallo non può essere inferiore ad un anno per i soggetti che presentano un rischio basso ai sensi di quanto previsto all'articolo 3 (comma 4)".

Pertanto, al predetto principio in base al quale le amministrazioni sono tenute a programmare i controlli sulle imprese "con intervalli temporali correlati alla gravità del rischio", fanno eccezione diverse tipologie di intervento di competenza di questa Amministrazione, fra cui quelle derivanti da richieste dell'Autorità giudiziaria, da circostanziate segnalazioni di soggetti privati o pubblici, da esigenze legate alla sicurezza sui luoghi di lavoro e, comunque, da situazioni di rischio.

Rispetto a tali indicazioni la disposizione, al comma 6, declina ulteriori previsioni che vanno in parte a sovrapporsi con la c.d. "Lista di conformità INL". La disciplina introdotta recentemente dal D.L. n. 19/2024 in materia di "Lista di conformità INL" - e che prevede il rilascio di un attestato ed un esonero dai controlli per un periodo di dodici mesi (non di dieci) nelle materie oggetto di accertamenti - è da considerarsi norma speciale. Sarà, tuttavia, necessario che tali informazioni confluiscano nel fascicolo informatico d'impresa al fine di consentire anche alle altre amministrazioni di poter programmare i controlli di competenza nel rispetto dei principi fissati dal legislatore e tenendo conto del fatto che l'iscrizione nella c.d. lista di conformità INL avviene solo "previo assenso" del soggetto interessato.

Le amministrazioni improntano la propria attività al rispetto del "principio del contraddittorio" e "adottano i provvedimenti di propria competenza, ivi incluse eventuali sanzioni, in modo proporzionale al livello di rischio (...) al pregiudizio arrecato, alle dimensioni del soggetto controllato e all'attività economica svolta". In quest'ultimo caso, trattasi di un principio destinato ad incidere sui criteri di commisurazione delle sanzioni da adottarsi con ordinanza-ingiunzione, al pari di quelli indicati dall'art. 11 della L. n. 689/1981.

Non appare, invece, sostanzialmente applicabile agli accertamenti di competenza dell'Ispettorato nazionale del lavoro la previsione secondo cui le amministrazioni sono tenute a fornire, prima di un accesso nei locali aziendali, "l'elenco della documentazione necessaria alla verifica ispettiva". Da tale obbligo sono, infatti, esonerate tutte le iniziative avviate dalle amministrazioni che hanno esigenze di ricorrere ad accessi ispettivi "imprevisti o senza preavviso", esigenze che ricorrono pressoché ogni volta l'Ispettorato avvii una attività di vigilanza sia in materia lavoristica, sia in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro. Va da sé, infatti, che l'eventuale richiesta di documentazione alle imprese prima di un qualsiasi accesso ispettivo vanificherebbe l'efficacia della tipologia di accertamenti di competenza di questo Ispettorato.

Violazioni sanabili e casi di non punibilità per errore scusabile

L'art. 6 del decreto è quello che più impatta sulle attività di controllo di competenza dell'Ispettorato. Si prevede anzitutto che "salvo che il fatto costituisca reato, per le violazioni per le quali è prevista l'applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria non superiore nel massimo a cinquemila euro, l'organo di controllo incaricato, nel caso in cui accerti, per la prima volta nell'arco di un quinquennio, l'esistenza di violazioni sanabili, diffida l'interessato a porre termine alla violazione, ad adempiere alle prescrizioni violate e a rimuovere le conseguenze dell'illecito amministrativo entro un termine non superiore a venti giorni dalla data della notificazione dell'atto di diffida. In caso di ottemperanza alla diffida, il procedimento sanzionatorio si estingue limitatamente alle inosservanze sanate. L'istituto della diffida amministrativa di cui al presente decreto non si applica a violazioni di obblighi o adempimenti che riguardano la tutela della salute, la sicurezza e l'incolumità pubblica e la sicurezza sui luoghi di lavoro".

La diffida amministrativa troverà dunque applicazione nelle ipotesi in cui si rinvengano tutti i presupposti normativi, come meglio specificati di seguito. Laddove la stessa non trovi applicazione si seguiranno le "normali" procedure sanzionatorie, compresa l'adozione della diffida di cui all'art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004.

di Francesca Esposito

Fonte normativa

• INL - nota 31 luglio 2024 n. 1357